Lutte contre la corruption dans le secteur public : l’effectivité de la déclaration de patrimoine fortement attendue

Lutte contre la corruption dans le secteur public : l’effectivité de la déclaration de patrimoine fortement attendue

Samiroudine OURO SAMA est Juriste, Spécialiste des questions de Bonne Gouvernance et de lutte contre la Corruption. Président de l’Association ICJ-VE. Tél : +228 97313991; e-mail : Cette adresse e-mail est protégée contre les robots spammeurs. Vous devez activer le JavaScript pour la visualiser.


La journée internationale de lutte contre la corruption est observée ce 9 décembre 2021 à travers le monde. Cette célébration offre l’occasion de souligner les droits et devoirs de chacun, y compris les États, les responsables gouvernementaux, les fonctionnaires, les forces de l’ordre, les médias, le secteur privé, la société civile, les universités, le public et les jeunes, dans la lutte contre ce fléau. Pour cette année, le thème retenu est relatif à « Votre droit, votre défi : dites non à la corruption ».

La corruption touche tous les domaines de la société. La prévention de ce fléau permet d’avancer vers les objectifs de développement durable, de protéger notre planète, de créer des emplois, d'assurer l'égalité des sexes et de garantir un meilleur accès aux services essentiels tels que la santé et l'éducation. Pour y parvenir, des politiques, des systèmes et des mesures doivent être mis en place pour que les citoyens puissent s'exprimer et dire non à la corruption. Ces mesures contribuent à la mise en place d'institutions efficaces, responsables et transparentes en faveur d'une culture intègre et impartiale. Plusieurs initiatives et mesures sont entreprises par le Togo au cours de ces dernières années pour lutter efficacement contre la corruption et les infractions assimilées dans plusieurs secteurs d’activités notamment dans l’administration publique.

Pour  renforcer la bonne gouvernance,  promouvoir la transparence dans l’exercice des fonctions et charges publiques, garantir l’intégrité des serviteurs de l’Etat,  lutter contre la corruption et les infractions assimilées,  prévenir l’enrichissement illicite chez les hautes personnalités, les hauts fonctionnaires et agents publics et renforcer la confiance du public dans les institutions de la République, les administrations publiques et les pouvoirs publics ; le Togo s’est doté des règles de transparence auxquelles les autorités et agents publics doivent désormais se soumettre.

La déclaration de patrimoine est une de ces règles. L’adoption de la loi organique n° 2020-003 du 24 /01/ 2020 fixant les conditions de déclaration de biens et avoirs des hautes personnalités, des hauts fonctionnaires et autres agents publics devra contribuer une fois effective à la moralisation de la vie publique. Elle est aussi un important moyen de prévention de la corruption et de dissuasion pour prévenir et combattre les risques d’enrichissement illicite.

La déclaration des biens et avoirs, l’outil de transparence

Plusieurs outils de lutte contre la corruption sont recensés par les organisations internationales. Ces outils sont classés en trois catégories, ceux qui assurent la prévention, ceux relatifs à la détection et puis ceux qui ont une fonction de répression. L’examen de littératures relatives à ce domaine permet de distinguer certains outils qui sortent du lot. Ces derniers peuvent assurer plusieurs fonctions à la fois. C’est le cas des systèmes de déclaration de patrimoine. Cet outil a fait l’objet d’étude et d’analyse de la part des experts du domaine de la corruption.

Même s'il est classé généralement comme un outil de prévention, il assure aussi un rôle non négligeable dans la détection d'actes de corruption. Puis, il est le plus souvent l'élément d'articulation dans une stratégie de lutte contre ce phénomène. En effet, il ne peut être abordé de manière isolée, puisqu'il implique d'autres mécanismes. Et enfin, il est toujours perçu comme la solution pour restaurer la confiance des citoyens dans la gestion publique. Un tel système a été dans la plupart des cas implanté après des scandales de corruption. Il a fait son apparition pour la première fois aux USA dans les années 50 dans le but de renforcer l'intégrité des fonctionnaires fédéraux et ceci suite à un scandale de corruption. Dans les années 80, cet outil commence à être introduit dans la culture administrative des pays de l'Europe de l'ouest. Depuis les années 90, il connait un dynamisme remarquable. Cet outil suscite l'intérêt des organisations régionales et internationales et au-delà des Etats.

Un outil consacré par plusieurs textes diversifiés

La mise en place par le Togo d’un système efficace de déclaration de patrimoine représente pour le pays un outil incontournable pour lutter contre la corruption et favoriser la culture de l’intégrité dans l’administration publique. Au-delà d’une exigence à caractère constitutionnelle, l'adoption du système de déclaration des biens et avoirs figure aussi parmi les recommandations et les standards édictés par les conventions régionales et internationales de lutte contre la corruption, ratifiées par le Togo.

La déclaration des biens et avoirs est prévue à l’article 145 de la constitution du 14 octobre 1992 en ces termes : «  Le Président de la République, le Premier ministre, les membres du Gouvernement, le Président et les membres du bureau de l’Assemblée nationale et du Sénat, les présidents et les membres des bureaux de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, du Conseil économique et social, de la Commission nationale des droits de l’Homme, les membres du Conseil supérieur de la magistrature, les magistrats des cours et tribunaux, les directeurs des administrations centrales, les directeurs et comptables des établissements et des entreprises publics, doivent faire, devant le Médiateur de la République, une déclaration de leurs biens et avoirs, au début et à la fin de leur mandat ou de leur fonction. Une loi organique détermine les conditions de mise en œuvre de la présente disposition ainsi que les autres personnes et autorités assujetties. Elle précise l’organe qui reçoit la déclaration des biens et avoirs du Médiateur de la République, au début et à la fin de sa fonction ».

L’Article 8 de la Convention des Nations Unies contre la corruption prévoit que "Chaque État Partie s’efforce [...] de mettre en place des mesures et des systèmes faisant obligation aux agents publics de déclarer aux autorités compétentes notamment toutes activités extérieures, tout emploi, tous placements, tous avoirs et tous dons ou avantages substantiels d’où pourrait résulter un conflit d’intérêts avec leurs fonctions d’agent public”. La Convention de l'Union Africaine pour la prévention et la lutte contre la corruption stipule en son article 7 que "Les Etats parties s'engagent à exiger que tous les agents publics ou ceux qui sont désignés déclarent leurs biens lors de leur prise de fonctions, ainsi que pendant et à la fin de leur mandat". Aussi selon l'article 5 du Protocole de la CEDEAO sur la lutte contre la corruption "chaque Etat partie s'engage à prendre des mesures pour mettre en place et consolider les mesures qui obligent les agents publics à déclarer leurs biens, leurs dettes et fournir des copies de leurs déclarations de revenus. Les règles de déclarations de revenus doivent s'étendre au moins à leurs conjoints et à leurs enfants et aux personnes qui sont à leur charge. Des dispositions auraient besoin d'être prises afin de s'assurer que l'information fournie ne fera pas l'objet d'une utilisation impropre”. Enfin, l’article 7 du code de transparence (et de bonne gouvernance) dans la gestion des finances publiques de l'UEMOA prévoit que "Les détenteurs de toute autorité publique, élus ou hauts fonctionnaires, font une déclaration de leur patrimoine en début et en fin de mandat ou de fonction. Une loi spécifique précise les conditions et le périmètre d'application de ce principe et définit les infractions et sanctions de tout enrichissement illicite"

 

Le système de déclaration de patrimoine au Togo : la situation

Les systèmes de déclaration de situation patrimoniale (SDP) sont loin d'être standardisés. Il n'y a pas de modèle à suivre pour qu'un système de déclaration puisse systématiquement optimiser ses résultats. Cependant, un certain nombre d'exigences minimales sont à tenir en compte lors de leur conception.

De manière générale, un système de déclaration de patrimoine est bâti autour de quatre dimensions. Il s’agit notamment de son champ d'application: il est essentiel de déterminer les personnes assujetties à la déclaration des biens et l'étendue du patrimoine à déclarer; le processus de gestion de ce système: l'identification de l'institution en charge, des procédés de vérification, et de ses relations avec son environnement national et international font la base d'un système efficace; le système de sanction : les fautes sanctionnées, la nature des sanctions; et le niveau de transparence : la possibilité de mettre l'information inscrite dans ces déclarations et celle produite par ce dernier accessibles au public nous amène à penser sur la manière de gérer un processus de flux d'information.

Au Togo, c’est la loi organique N° 2020-003 du 24 /01/ 2020 qui détermine les conditions de déclaration des biens et avoirs, dans un but de recherche de transparence de la gestion des deniers publics faite par des agents publics.

Deux dimensions de cette loi sont déterminantes pour évaluer l’efficacité du système de déclaration des biens et avoirs du Togo : l'étendue de son champ d'application et les sanctions prévues en cas de manquements aux obligations.

L’article 6 de ladite loi fait référence à plusieurs groupes de personnes assujetties à l’obligation de déclaration de biens. Il s’agit notamment du président de la République, du Premier ministre, des membres du Gouvernement, des présidents et membres du bureau de l’Assemblée nationale et du Sénat, les présidents et les membres des bureaux de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, du Conseil Economique et Social, de la Commission Nationale des Droits de l’Homme, les membres du Conseil Supérieur de la Magistrature, les magistrats des cours et tribunaux, les directeurs des administrations centrales, les directeurs et comptables des établissements publics, des organismes autonomes et des entreprises publics. En effet, elle impose de manière ferme cette obligation aux personnes titulaires des fonctions énumérées dans les articles 6 et 7 de la loi. Cette déclaration intervient au début et à la fin de leurs mandats ou de leurs fonctions. Elle est obligatoirement renouvelée chaque année, à la date anniversaire, entre le début et la fin du mandat ou des fonctions, précise l’article 3.

Les éléments du patrimoine à déclarer par les personnes assujetties comprennent les avoirs et les biens et sont énumérés par la loi en ces articles 8 et 9. Le déclarant indique notamment ses revenus annuels bruts liés au mandat ou à la fonction occupée, ainsi que ses revenus provenant de toutes autres sources au Togo ou à l’étranger ; les revenus annuels bruts de son conjoint provenant de toutes sources au Togo ou à l’étranger, sauf s’ils sont mariés sous le régime de la séparation des biens. Il déclare également les immeubles bâtis ou non bâtis, les terrains ruraux exploités ou nus, les parts de sociétés commerciales ou civiles, les véhicules terrestres à moteur, les bateaux et aéronefs ; les fonds de commerce, les clientèles, les charges et les offices, les valeurs mobilières non cotées ; les comptes courants d’associés et les prêts consentis à des tiers, les instruments financiers, les comptes bancaires courants et comptes d’épargne, les comptes détenus dans tout autre établissement financier, les assurances vie ; les objets d’art, les biens mobiliers divers et les espèces. Il dresse aussi la liste des engagements financiers qu’il a contractés au Togo ou à l’étranger en précisant les coordonnées des créanciers.

La déclaration des éléments de patrimoine mentionnés ci-dessus pouvait assurer une certaine transparence financière et garantir la confiance des citoyens dans la gestion de l'Etat si elle était publiée et donc accessible au public. L'évolution des formes de corruption et les dispositifs de lutte contre ce phénomène mis en place par les organisations internationales exigent une adaptation des systèmes nationaux à ce contexte. Il est à noter aussi que, dans le contexte actuel du Togo, le but de ces déclarations n'est pas seulement d'exposer les biens de la personne assujettie mais aussi de vérifier l'exactitude de ces derniers d'une part, et de s'assurer de la cohérence entre le niveau de revenu déclaré et le niveau de vie réel d'autre part. Pour ce faire, la déclaration de la situation patrimoniale doit donner une image complète de la situation financière de la personne qui déclare.

La mise en place d'un système de sanctions ne peut se faire qu'après une délimitation claire de la nature des infractions qui peuvent être commises par l'assujetti dans le cadre de sa conformité aux obligations édictées par la loi sur la déclaration de patrimoine. L'examen des expériences de plusieurs pays permet de classer la non-conformité aux règles de déclaration de patrimoine comme suit : La non-déclaration ; le retard de déclaration ; La fausse déclaration (en valeur mais en composition de patrimoine) ; l'omission intentionnelle de certains biens et l'omission de déclaration par oublie.

La loi organique prévoit en son article 19 que le défaut de présentation de la déclaration de patrimoine initiale, rectificative ou finale, malgré la mise en demeure, est puni d’une peine d’amende de cinq cent mille (500.000) à cinq millions (5.000.000) de francs CFA. La fausse déclaration de patrimoine ; la publication sans droit de tout ou partie de la déclaration de patrimoine sont punies conformément aux dispositions du nouveau code pénal.

 

La collecte des déclarations, un rôle confié au médiateur de la république

 

Le Médiateur de la République à la charge de collecter et de conserver les déclarations sur l'honneur des biens de l'ensemble des personnes assujetties à cette obligation. L’article 10 de la loi organique stipule que la déclaration des biens et avoirs est reçue notamment par le Médiateur de la République ou ses délégués à huis clos. Ils sont assistés d’un greffier et de deux assesseurs assermentés, désignés par décision du Médiateur de la République ou par le président de la Cour constitutionnelle pour la déclaration des biens et avoirs du Médiateur de la République. Les greffiers sont mis à la disposition du Médiateur de la République par le ministre chargé de la Justice à la demande du Médiateur de la République. Plus encore, le Médiateur de la République ou son délégué vérifie l’état civil du déclarant. Il date les enveloppes contenant les déclarations de sa main, appose son cachet et scelle chacune des deux enveloppes en présence du déclarant ou de son représentant (Art 13).

La capacité de cette institution à rendre compte de son activité et le respect des règles imposées par la loi aura sans aucun doute un effet sur l'ancrage de ce système. Les mécanismes de reddition des comptes sont considérés comme des outils de pilotage puisqu'ils ciblent ceux qui ont le pouvoir de décider des politiques générales du pays. Ils sont aussi considérés comme des outils de promotion auprès des assujettis et du grand public. Pour ce faire, une politique de communication portera aussi bien sur le système de déclaration des biens et des avoirs comme un outil de lutte contre la corruption que sur ses performances. Dans le contexte actuel d'expansion des moyens électroniques de communication, le recours à l'internet est de plus en plus fréquent. La communisation sur les objectifs du système, le champ d'intervention de l'organisation chargée de sa gestion et son mode de fonctionnement permettra la création d'une conscience collective.

La mise en œuvre effective d’un système de déclaration des biens et avoirs est conditionnée par le premier pas que les hommes politiques sont prêts à prendre. Montrer qu'ils sont capables d'assumer leurs fonctions en termes de responsabilité et de transparence constituera le pilier sur lequel un système efficace et performant de déclaration des biens et avoirs sera bâti. L'instauration d'une culture de responsabilité, de reddition des comptes et de performance au niveau des institutions qui auront la charge de mettre en œuvre ce système de déclaration de situation patrimoniale sera un autre défi à relever pour cette réforme.

La lutte contre la corruption demeure un enjeu majeur pour les autorités togolaises. Pour nous, il est important de renforcer les mesures déjà prises dans la prévention et la répression des actes de corruption. La création d’un ministère de la bonne gouvernance et de lutte contre la corruption illustrera largement l’ambition du gouvernement d’assainir l’administration publique de toutes pratiques liées aux pots de vin et détournements de deniers publics. Au-delà, le gouvernement devrait adopter l’avant-projet de loi cadre portant prévention et lutte contre la corruption ; poursuivre l’informatisation de tous les moyens de paiement au profit de l’Etat en vue de réduire les risques de corruption ; renforcer la publication en ligne des documents administratifs et les demandes en ligne des services publics et aussi mettre en place un mécanisme de suivi des rapports d’audit des marchés publics. 


Références bibliographiques : Constitution du 14 octobre 1992 ; Convention des Nations Unies contre la corruption ; Convention de l’Union Africaine pour la prévention et la lutte contre la corruption ; Protocole de la CEDEAO sur la lutte contre la corruption ; Loi organique n° 2020-003 du 24 /01/ 2020 fixant les conditions de déclaration de biens et avoirs des hautes personnalités, des hauts fonctionnaires et autres agents publics ; Le Système de déclaration de patrimoine en Tunisie ; mémoire, septembre 2015 ;Déclaration de Dakar en matière de déclarations de patrimoine

 

 


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